Warto zastanowić się, dlaczego tak wiele projektów, zwłaszcza informatycznych, realizowanych przez instytucje publiczne kończy się niepowodzeniem. Wiele wskazówek pod tym kątem daje analiza projektów realizowanych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw 2004 – 2006. Dla wielu instytucji publicznych były to pierwsze, praktyczne doświadczenia związane z trudną materią, jaką jest zarządzanie projektem informatycznym. Wykorzystanie tych doświadczeń może okazać się bardzo pomocne przy realizacji projektów finansowanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013.

Zbyt ambitny projekt


Często błąd w projekcie realizowanym przez instytucję publiczną tkwi u samej jego podstawy. Projekt jest ambitny pod kątem realizacji celów, wybiega daleko w przyszłość, zawiera ciekawe rozwiązania teoretyczne powstałe często w wyniku współpracy instytucji publicznej ze szkołą wyższą, ale jest niepraktyczny z punktu widzenia użytkownika.

Przykładowo: większość z projektów informatycznych z lat 2004 – 2006 zakładało np. wykorzystywanie kwalifikowanych certyfikatów do składania podań w urzędach. Powstały bardzo zaawansowane rozwiązania informatyczne, które obecnie wykorzystuje się w minimalnym stopniu. Podwładni, widząc często bardzo emocjonalne zaangażowanie swojego kierownictwa, nie chcą jak to się potocznie mówi „podpaść” i brną w projekty swoich przełożonych, często bez przekonania.

Projekt jest traktowany jako „dziecko szefa”, któremu należy się pierwszeństwo. Przełożony traktuje projekt jako cześć swojego dziedzictwa, które chciałby zostawić po sobie w instytucji. Angażuje swój autorytet organizując sponsorów dla projektu. Im dalej, tym trudniej jest mu się wycofać, gdyż może to być potraktowane przez konkurencję w urzędzie jako oznaka słabości, na którą urzędnik nie może sobie pozwolić. Również obecnie na liście projektów kluczowych PO IG znalazło się wiele takich ambitnych projektów.

Ich inicjatorzy często nadal twardo stoją przy swoich projektach, gdyż tylko oni posiadają wiedzę na temat jego istoty, a nowi sponsorzy nie odważą się ich zahamować z powodów politycznych, gdyż mogłoby to spowodować reakcję łańcuchową. Wiele projektów jest bowiem ze sobą merytorycznie powiązanych. Działania podejmowane przez sponsorów podejmowane są więc w krótkiej optyce, do czasu najbliższego przesilenia politycznego. Projekt tkwi więc w fazie permanentnego projektowania, prototypowania oraz doradztwa.

Nieefektywny sponsor

Zajęty lub ciągle zajęty sponsor to niemal stuprocentowa porażka dla projektu. Sponsor odgrywa rolę kluczową w projekcie, gdyż to on zapewnia zasoby na realizację projektu. Brak wsparcia ze strony sponsora to pierwszy sygnał dla kierownika projektu, że projekt zaczyna wchodzić na mieliznę. Często niechęć sponsora ma swoje głębsze podłoże i jest spowodowana animozjami osobistymi oraz rywalizacją. W takiej sytuacji projekt faktycznie staje się niemożliwy do realizacji. Tylko determinacja kierownika projektu - ryzykującego swój autorytet i karierę - może projekt uratować i doprowadzić do szczęśliwego końca.

Dużą rolę odgrywają tu instytucje pośredniczące, odpowiadające za monitorowanie projektu. Działają one stabilizująco. Sponsor co prawda nie może przerwać całkowicie projektu, gdyż naraziłby wtedy instytucję, którą kieruje (a co za tym idzie i siebie) na działania dyscyplinujące, ale może w znacznym stopniu przyczynić się do opóźnień lub do braku osiągnięcia celów projektu w dłuższej perspektywie. Wiele projektów realizowanych przez instytucje publiczne w ramach SPO - WKP 2004 – 2006 , choć zostało formalnie zakończonych i rozliczonych, nie osiągnęła jednak założonych celów, gdyż zabrakło woli ich utrzymania. W kilku przypadkach wręcz zarzucono funkcjonowanie systemów.

Studium niezgodne z oczekiwaniami

Niedoprecyzowanie założeń biznesowych to częsty problem w projektach informatycznych. W związku z tym, że większość z nich ma charakter innowacyjny, trudno jest o szczegółowe rozwiązania a uzasadnienie projektu jest w dużej mierze intuicyjne. Bardzo często szczegółowe założenia opracowywane są już po podjęciu decyzji o realizacji projektu i siłą rzeczy muszą uwzględniać ten fakt.

Studium wykonalności musi precyzyjnie określać zakres projektu oraz wskazywać problemy, które mają zostać rozwiązane. Powinno opisywać zasoby potrzebne do realizacji projektu, charakteryzować ryzyka oraz korzyści dla projektu. Niestety, wnioskodawcy traktują opracowanie studium często jako akt czysto formalny, który musi zostać wykonany, aby móc ubiegać się o środki unijne. Problem zaczyna się, kiedy w otoczeniu projektu zachodzą zmiany i konieczna jest modyfikacja planów, a często samego studium. Jeśli studium zawierać będzie różne alternatywne warianty realizacji projektu, to taka modyfikacja będzie zdecydowanie łatwiejsza. Wnioskodawcy, zwłaszcza publiczni, nie wgłębiają się jednak w tę materię, gdyż często, w ich rozumieniu, mogłoby to być odczytane jako oznaka słabości. Studium wykonalności powinno być traktowane jak podstawowy dokument odwoławczy dla uczestników projektu. Jeśli projekt znajdzie się na przysłowiowej mieliźnie to tam trzeba szukać odpowiedzi, co robić dalej.

Im projekt jest bardziej skomplikowany, tym większa jest również pokusa, żeby zawrzeć w nim wszystko co w przyszłości może się przydać instytucji. Wnioskodawcy często liczą, że oceniający projekt nie będąc w stanie objąć całości i przepuszczą proponowane rozwiązania oraz zakupy inwestycyjne, niekoniecznie związane z projektem. W konsekwencji system bywa wyposażany również w funkcje zbędne, które mogą, ale nie muszą się przydać w przyszłości. Trzeba jednak pamiętać, że takie zabiegi są ryzykowne. Projekt nie tylko trzeba rozliczyć, ale również musi się on okazać trwały w dłuższej perspektywie. W przeciwnym razie instytucja naraża się na straty w przypadku konieczności zwrotu środków za niezrealizowane funkcjonalności.

Duże przedsięwzięcia wymagają wiedzy i dyscypliny organizacyjnej. Instytucje często angażują się w projekty kilkukrotnie większe niż te wcześniej realizowane. Jednorodny projekt nawet za kilkanaście milionów złotych może realizować z powodzeniem grupa kilku osób. Inaczej kiedy wiąże się to z wdrożeniem obejmującym np. kilkadziesiąt lokalizacji w kraju. Taki projekt przestaje być problemem tylko technicznym, ale staje się kluczowym zagadnieniem organizacyjnym - tym większym, gdy instytucja nie ma swoich terenowych oddziałów lub przedstawicielstw.

W wiedzę techniczną można stosunkowo łatwo zaopatrzyć się zapraszając np. do współpracy doradcę zewnętrznego. Trudniej nabyć jest usługi organizacyjne oraz wdrożeniowe, gdyż wiąże się to koniecznością poznania specyfiki danej instytucji. Prowadzenie dużych projektów wymaga też unikalnych umiejętności związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi oraz kulturą organizacyjna, w tym godzeniem interesów różnych zespołów zaangażowanych w projekt. Doradca zewnętrzny nie zapewni tego tak skutecznie jak rodzima instytucja.

Niska cena, niska jakość

Instytucje publiczne rzadko decydują się na samodzielne napisanie studium wykonalności. Ograniczone zasoby ludzie oraz szerokie spektrum zagadnień, które muszą zostać poruszone w studium to decydujące czynniki ograniczające. Do napisania profesjonalnego studium wykonalności potrzebna jest natomiast unikalna wiedza z zakresu inżynierii projektu, a tego instytucje publiczne najczęściej nie posiadają.

Wybór doświadczonego wykonawcy studium ma w tym momencie znaczenie kluczowe. Częstym błędem popełnianym już na samym początku przygotowywania projektu jest zlecenie napisania studium w przetargu nieograniczonym. Niska cena usługi nie przekłada się na wysoki poziom merytoryczny wykonania opracowania, gdyż wykonawca mając ograniczone zasoby finansowane nie będzie mógł skierować do pracy wystarczających zasobów.

Studium wykonalności kupione po najniższej cenie, nawet jeśli przejdzie ocenę formalną, nie stanie się drogowskazem dla uczestników projektu. Na szczęście coraz więcej instytucji publicznych realizujących projekty informatyczne zamawia studium wykonalności w trybie konkursowym, z góry informując uczestników jaką kwotę zamierza przeznaczyć na jego sfinansowanie. Postępowanie konkursowe zwykle trwa około 2 miesięcy i kończy się przyznaniem nagród dla autora najlepszej pracy konkursowej.

W konkursie nie występuje komisja przetargowa a sąd konkursowy, do którego często zapraszani są przedstawiciele użytkowników przyszłego systemu. Sąd podejmuje decyzje o wyborze najlepszej pracy konkursowej poprzez przyznanie określonej ilości punktów w ramach określonych wcześniej kryteriów oceniania. Oceniane mogą być chociażby metody zarządzania ryzykiem, propozycja alternatywnych scenariuszy, koncepcja założeń do systemu informatycznego - w tym architektura informatyczna, metody przygotowywania analiz i raportów, itp.

Konkurs ustanawia więc zamawiającego w roli arbitra, który może kierować się dużą swobodą przy swoich wyborach. Z chwila wypłaty nagrody zamawiający otrzymuje prawa autorskie do pracy konkursowej. Nagrodą w konkursie może być zaproszenie zwycięscy do negocjacji z wolnej ręki. Przedmiotem negocjacji może być opracowanie ostatecznej wersji studium wykonalności z uwzględnieniem np. wybranych części prac konkursowych, które zajęły drugie i trzecie miejsce w konkursie oraz opcją „aktualizacji studium” na dalszych etapach prac projektowych.

Każdy projekt jest inny. Nawet doświadczone instytucje mają często problem z rozliczaniem projektów. Pojawiają się nowe zasady, zmieniają się interpretacje. Największym błędem popełnianym przez wnioskodawców projektów unijnych jest uruchomienie procesów związanych z rozliczaniem projektu na jego końcu lub po zakończeniu danego etapu. Tymczasem zasady rozliczeń powinny być znane jeszcze przed rozpoczęciem przedsięwzięcia. Wnioskodawca projektu powinien wiedzieć jakie dokumenty gromadzić, jak zamawiać opracowania, jakie informacje będą od niego wymagane. Niektórych początkowych zaniedbań nie da się już nadrobić do końca projektu.

Tekst opublikowany przez autora bloga w numerze II kwartalnika Fundusze Europejskie z 2011